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农村房屋买卖合同效力问题

2019-08-24

农村房屋买卖合同效力问题

《八民会纪要(民事部分)》在“关于物权纠纷案件的审理”一章对农村房屋买卖等问题提出了指导意见。对于农村房屋买卖纠纷,由于国家目前正在对宅基地制度改革进行试点,政策性特别强,总的原则是区分试点地区和非试点地区,试点地区要在国家政策允许范围内进行依法保护,非试点地区仍要保持原来政策的连续性。

19条 在国家确定的宅基地制度改革试点地区,可以按照国家政策及相关指导意见处理宅基地使用权因抵押担保、转让而产生的纠纷。在非试点地区,农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人,该房屋买卖合同认定为无效。合同无效后,买受人请求返还购房款及其利息,以及请求赔偿翻建或者改建成本的,应当综合考虑当事人过错等因素予以确定。

【条文主旨】

宅基地使用权抵押、转让的效力。

【条文理解】

纪要第19条规定了农村宅基地房屋买卖合同的效力及无效后如何处理的问题,虽该问题本质上属于合同法范畴,但考虑到农村房屋买卖纠纷并不属于通常意义上的房地产纠纷,无法归人纪要“关于房地产纠纷案件的审理”部分,并且该问题实际上关涉宅基地使用权这一用益物权的流转,故纪要将其列入“物权纠纷案件的审理”中加以规定。

一、农村宅基地房屋买卖合同的效力认定

根据购买主体的不同,宅基地房屋买卖可分为三种类型:第一类是本集体经济组织的成员购买宅基地房屋,第二类是其他集体经济组织的成员购买宅基地房屋,第三类是城镇居民购买宅基地房屋;后两者可统称为非本集体经济组织成员购买宅基地房屋,基于房地一体原则,其与第一类宅基地房屋买卖最重要的区别就在于,第一类宅基地房屋买卖合同主体均系本集体经济组织成员,合同履行并不会导致宅基地使用权流转到本集体经济组织之外,对本集体经济组织享有的集体土地所有权不构成影响,而后两类合同的履行与法律规定的这一原则相悖。故对本集体经济组织成员购买宅基地房屋与非本集体经济组织成员购买宅基地房屋所涉买卖合同的效力,不宜等同视之。同一集体经济组织的成员之间进行房屋买卖在法律上并无重大障得,司法实践中也多予以认可。

对于买受人为非本集体经济组织成员的宅基地房屋买卖合同的效力,基于“房地一体”主义,农村房屋的流转必然会导致宅基地随之流转,故对于此类合同的效力之认定,无法离开对有关宅基地使用权流转的法律乃至政策的综合考量。而审理涉农案件,必须坚持公有制性质不能改变、耕地红线不能突破、农民权益不能受损“三条底线”。在当前,土地承包经营权、宅基地使用权仍负有农民基本生存生活保障的主要功能。就宅基地使用权而言,其通常是与本集体经济组织的成员权联系在一起的,集体经济组织的成员虽然只享有宅基地的使用权,但这种使用权也是农民的一项重要财产。《物权法》肯定了农民宅基地及其房屋的财产利益,规定在国家征收宅基地时,应当给予农民适当的经济补助。因此,宅基地使用权具有福利和社会保障功能,能够使农村居民享有基本的居住条件,从而维护了农村的稳定。《土地管理法》第四条明确规定“国家实行土地用途管制制度”,并将集体土地主要限定在农业使用和特定范围的建设使用上。这种管制体现了浓厚的双重保障色彩:就包括基本农田在内的耕地而言,它一方面是农民的生产资料和生活来源,另一方面是整个国家公民的基本生活来源,任何时候都是保护以及管制的重中之重;就宅基地和乡村公共设施、公益事业而言,它们也是一方面保证农民的基本居住及参与社会生活需要,另一方面是为实现耕地功能服务的。因此,虽然就客观而言,农村房屋作为农民的私有财产,其自由流转受法律保护,故主张非集体经济组织成员购买农村房屋的合同为有效的观点,不无一定道理。但倘若如此,将难以避免宅基地使用权流转到本集体经济组织以外,而丧失了宅基地使用权的村民依法将无法再申请宅基地,并最终导致出现流离失所的情况。而且,根据现行法律的规定,宅基地归农民集体所有,宅基地使用权人对宅基地仅享有占有和使用的权利,原则上只能由宅基地使用权人利用宅基地建造住宅及附属设施供其居住和使用,如果允许非本集体经济组织成员通过购买宅基地房屋的方式取得宅基地使用权,将在实质上构成对集体在该宅基地上行使所有权的障碍,导致集体所有权的落空。此外,宅基地的流转必然带来宅基地需求的加大,造成住宅用地向耕地扩张,这也与我国保护耕地的基本国策相违背。有关法律、行政法规对宅基地使用权流转的规定,以及中共中央、国务院对非本集体经济组织成员购买宅基地房屋的政策,均系基于保护农民利益,保持农村稳定,保障经济社会可持续发展,这些应属于社会公共利益的范時。故因非本集体经济组织成员购买宅基地房屋的合同,损害法律、行政法规以及国家政策所维护的社会公共利益,属于《合同法》第五十二条第(四)项规定的情形,应认定无效。《八民会纪要(民事部分)》对此明确规定,在非试点地区,对于农民将其宅基地上的房屋出售给非本集体经济组织成员的,应该依法认定合同无效。

但同时,从发展趋势看,宅基地使用权系农民应该享有的集体福利,全禁止宅基地的流转不利于农村土地资源的合理利用,应允许农民在法律允许的框架内秉承物尽其用的原则从中获取合法利益,而且随着城镇化进程的加快,农民对土地的依赖程度也逐渐降低,宅基地使用权的流转逐步放宽已经是大势所趋。党的十八届三中全会关于农村土地改革方案中明确提出“保障农户宅基地用凎物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农村住房抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道”。2015年2月27日,全国人大常委会决定授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域,暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地人市、宅基地管理制度的有关规定。国务院2015年8月24日发布了《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(国发(2015)45号),开始农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作。农村土地制度的改革是全面深化改革的重要内容,对于培育发展新动力,优化土地要素配置,促进创新发展具有重要意义。涉农民事审判就是要依法保护好农民的土地承包经营权和宅基地使用权。要在坚持确保土地集体所有制不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下,按照稳定农户承包权、放活土地经营权的要求,因此,本着依法鼓励创新土地流转形式,为稳步推进土地经营权抵押、担保试点提供有力司法保障的精神,《八民会纪要(民事部分)》明确规定,在国家确定的宅基地制度改革试点地区,可以按照国家政策及相关指导意见处理宅基地使用权因抵押担保、转让而产生的纠纷,依法认定有关合同有效,但同时,对合同具体履行问题,也要注意不能突破“三条红线”,尤其是耕地红线不突破,要积极运用司法手段防止流转农田“非粮化”“非农化”,切实保护当事人权益,保障农业基础地位。

二、合同无效后的处理

《合同法》第五十八条规定:“合同无效或者被撤销后,因该合同取得

的财产,应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的,应当折价补偿。有

过错的一方应当赔偿对方因此造成的损失,双方都有过错的,应当各自承担

相应的责任。”在裁判农村房屋买卖纠纷案件时,确认合同无效后,就应当

遵循等价有偿和减实信用原则,公平地处理元效转让行为,合理地认定当事

人的民事责任,均衡保护各方民事主体的利益诉求,避免因简单返还而造成

利益失衡

(一)关于财产还返及折价补偿的问题

根据《合同法》第五十八条的规定,宅基地房屋买卖合同被确认无效后,在房屋得在的情况下,出卖人应当返还买受人购房款,买受人应当向出卖人返还宅基地房屋。严格而言,合同无效后双方当事人返还财产的范围,应当包括原物及孽息,故买受人除须返还房屋外,还应将其占有房屋期间获得的使用利益折价补偿给出卖人;而出卖人除须返还购房款之外,还应向买受人返还占有购房款期间的利息。

买受人购房后,通常会对其所购房屋进行装修、改建、翻建或者扩建。一般说来,出卖人对房屋所做的装修或改建,并未改变原有房屋的性质,此时构成动产对不动产的附合,故应按照添附中有关附合的规则处理,在该添附物附于出卖人的房屋之上而难以剥离的情形下,买受人将添附物随原物起返还出卖人,出卖人将添附物的价值补偿给买受人。添附物价值的确定,一般由双方当事人协商确定;协商不成的,可由法院委托有资质的机构进行评估。而与装修或改建不同,在翻建或扩建的场合,买受人己将原房屋拆毁重建,或者是在原宅基地的空闲处另建新房,与原有房屋并未构成附合关系。在原房屋被拆除而翻建新房的情况下,原房屋的所有权即因拆除的事实而归于消灭,此时,因原房屋已无法返还,故应当折价补偿。在原房屋未被拆除而扩建新房的情况下,原房屋应当返还自不待言,新房如已经过合法审批批准而建造,因我国奉行房地一体主义,则该房屋可视为附合于宅基地之上,故出卖人得基于宅基地使用权的返还请求权,要求买受人在返还宅基地的同时一并返还房屋,但因该房屋并非出卖人出资建造,基于公平原则,应由出卖人向买受人进行折价补偿。该新房如未经合法审批手续而建造,则该房屋在实质上属于违法建筑,如已经有关行政主管部门确认为违法建筑,则买受人建造新房的行为实际上构成对出卖人宅基地使用权的侵害,应当根据出卖人与买受人各自的过错负相应的损害赔偿责任。如未经有关行政主管部门确认是否为违法建筑的,则根据《八民会纪要(民事部分)第二十一条的规定,该部分不属于民事案件的受案范围,民事案件对此不子处理。当然,出卖人与买受人也可自行协商该部分新建房屋应如何处理,如买受人无需拆除该房屋,由出卖人接收并给予一定补偿,法院对此自无需干涉,但不宜通过调解书对此进行确认。

(二)关于赔偿损失的间题

根据《合同法》第五十八条的规定,因合同无效造成损失的,有过错的方应当赔偿对方损失,双方都有过错的,应当各自承担相应的责任。所谓“双方都有过错的,应当各自承担相应的责任”,是指双方当事人都有向对方请求赔偿损失的权利,而非双方各自承受自己的损失,互不賠偿。在双方互负赔偿责任的情况下,于其赔偿数额相同的范围内,可以适用债的抵消规则,结果是由承担赔偿责任较多的一方向对方賠偿相应的差额。在农村宅基地房屋买卖中,由于买卖双方均应知道法律及国家政策对农村房屋交易的限制规定,故双方对于合同无效均有过错。由于此类纠纷的诱因大多在于土地增值亦或土地及房屋征用与拆迁将获得补偿安置,出卖人受利益駆动等因素,裁判时应视买卖的具体情況适用不同责任比例,不宜采取固定的责任区分标准。

按照《合同法》第五十八条第二句的规定,买卖双方应各自向対方承担

约过失责任。理论上认为,约过失责任的赔偿范围大多为信赖利益的损

失,包括直接损失和间接损失。对于出卖人面言,其直接损失主要是买受人

居住使用期间的占有使用费用,该部分损失较为容易确定,主要可参照同类

房屋出租的租货费用进行确定。就间接损失的认定而言,由于出卖人拥有的

农村房屋通常只允许向符合条件的同村村民转让,面这类交易机会在实践中

极为稀少,加之即便其他村民愿意购买,其价格也会较低,所以在城镇居民

购买农村房屋的合同被认定无效后,出卖人通常很难举证证明自己因丧失了

与第三人另订合同的机会而遭受了间接损失。也就是说,房屋买卖合同被认

定无效,对出卖人通常不会造成间接损失,或者仅造成很少的间接损失。非

但如此,在房价不断上涨或者房屋面临拆迁的情况下,出卖人主张合同无效

后,如能收回房屋,还可获得较多的利益。D对于买受人而言,其直接损失

主要包括缔约费用、准备履行所支出的费用。其间接损失则主要是丧失与其

他人另订合同的机会而因房屋价格上涨而带来的另行购房的损失。不过,就

出卖人承担的赔偿买受人间接损失的责任而言,应当注意两个事项:第

因买受人实际购买的是农村房屋而非城市中的商品房,且其价格通常大大低

于同类型商品房,故买受人不得主张完全按照城市中同类商品房的增值数额

来赔偿间接损失。《北京市法院民事审判实务疑难问题研讨会会议纪要

(200年9月14日)指出:“在合同无效的处理上,应全面考虑出卖人因土

地升值或拆迁、补偿所获利益,以及买受人因房屋现值和原买卖价格的差异

造成损失两方面因素,平衡买卖双方的利益,避免认定合同无效给当事人造

成利益失衡。”此一观点可资赞同。第二,由于买受人自身对合同的无效往

往也存在过错,故其要求出卖人赔偿间接损失时,应当适用与有过失规则,

以便减轻出卖人的赔偿责任。

此外,还需注意的是,相当大部分农村房屋买卖纠纷是因征地拆迁补偿利益分配而引发的,这就涉及拆迁补偿利益的分配问题。农村房屋被征收后,一般有两种补偿方式,即调产安置与货币补偿,由于各地具体补偿标准不同,农村房屋的产权人常因补偿方式不同而获利差别明显。基于房地一体的原则,农村房屋拆迁安置时,一般有三种补偿模式:一是仅对房屋进行补偿;二是对房屋和土地分别补偿;三是不区分房屋和土地,确定一定的方案进行补偿,其中第二种模式涉及了农村宅基地的补偿,与特定身份有密切关系。而第一、三项则无需考虑特定身份的问题。故对第一、三项模式下,对双方损失标准参照房屋征收部门规定的各项补偿标准确定,对于第二种情况,由于拆迁补偿是针对占用土地的补偿,与原农村集体土地使用权人的身份相关联,建议该部分补偿费用应由出卖人享有。在货币补偿形态,出卖人在取得安置补偿款后,应将其中的大部分直接赔偿给买受人;在调产安置形态,可以按安置房市场价格由双方合理分配,并确定安置房归一方所有,取得安置房的一方按前述的损害赔偿模式原则由法院确定分配比例向另一方找付差价。关于部分特定补偿款项的分配,比如临时过渡补贴损失、搬家补贴损失、搬迁误工费、提前搬迁奖等,该部分费用的产生是与房屋使用人的使用行为密切相关的,是对拆迁前房屋实际居住人的补偿,与房屋及宅基地的权属关系不大,故应当归拆迁前房屋的实际居住人通常为买受人所有。


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